【基本案情】

原告：桐乡市金地置业有限公司

被告：桐乡市国土资源局

桐乡市人民法院经审理查明：被告桐乡市国土资源局于2010年11月10日发布桐土告字（2010）46号国有建设用地使用权拍卖公告，决定对位于桐乡市洲泉镇东田港以西东田村泗水桥的桐土储（2010）39号地块的国有建设土地使用权以拍卖方式出让。该公告第二点明确“拍卖保证金为230万元，地块成交签订土地出让合同后拍卖保证金的50%自动转作受让地块的定金，另外50%转作出让合同约定的履约保证金”。同年12月6日原告桐乡市金地置业有限公司在缴纳230万元拍卖保证金后参与竞拍并以人民币4780万元竞得，原、被告双方于当日签署成交确认书。同年12月10日原、被告就该出让地块签订国有建设用地使用权出让合同，就出让地块的面积、出让价款缴纳、土地开发建设、使用期限、违约责任等作出约定。2011年4月13日，原告以被告拍卖程序严重违法、拍卖结果无效为由提起诉讼，要求确认桐土储（2010）39号地块国有土地使用权拍卖无效，判令被告退还拍卖保证金230万元并赔偿利息损失60375元；确认双方签订的出让合同无效。

另查明：本案在审理中，被告以原告拒不履行支付出让金义务为由，于2011年6月23日书面通知原告，要求解除双方签订的国有建设用地使用权出让合同。

原告金地置业公司诉称：被告于2010年11月10日发布公告，对位于洲泉镇东田港以西东田村泗水桥的桐土储（2010）39号地块的国有土地使用权以拍卖方式出让，原告根据拍卖公告和拍卖文件规定参与竞拍并竞得了该地块的国有土地使用权，原、被告于2010年12月6日签订成交确认书，后原告依约前往被告处签订《国有土地使用权出让合同》时，被告知该地块的建设项目必须符合桐发改服（2010）152号文件的规定，即建成后经营性商铺不分割产权比例达到50%以上并要求均匀分布。上述文件对39号地块规划指标要求作了重大修改，依《拍卖法》等相关法律规定，必须在拍卖七日前公告，发布补充公告，应当书面通知已报名的申请人，但被告发布的拍卖公告中并无该文件，也未补充公告并书面通知原告，而在拍卖现场直接宣读文件作为补充规定，拍卖程序严重违法，因此拍卖结果无效。此外，被告要求原告必须遵守152号文件，致使原告签署合同目的不能实现，双方签订的合同违反《合同法》第52条第（5）项，应确认合同无效。

被告桐乡国土局辩称：（1）拍卖程序合法，没有违背公开透明的原则。桐发改服（2010）152号文件未在公告显示，但在开拍前送达每个竞拍人，未作任何隐瞒，开拍前也再次强调文件内容，没有人提出异议；（2）未对该文件发布补充公告并不违反国家强制性规定；（3）原、被告双方自愿经过公证，应认定拍卖结果、过程、签订确认书的合法性。拍卖程序已结束，拍卖中设定的保证金在拍卖结束时或退还或转为其他性质的资金，拍卖保证金不存在，已无保证金可退。订立合同是双方真实意思表示，不存在合同无效的情形，请求驳回原告的诉请。

【裁判结果】

桐乡市人民法院经审理认为，本案争议焦点为涉案国有土地使用权拍卖是否有效，以及原、被告双方签订的《国有土地使用权出让合同》是否有效。

原告诉请确认拍卖无效，其理由是桐发改服（2010）152号文件未予公告。本院认为，就本案而言，拍卖是通过公开竞价形式以达到出让土地使用权的目的，该目的最终以签订土地使用权出让合同的形式得以实现，故原、被告签订土地使用权出让合同的行为可以认为是双方对拍卖结果的最终一致确认。且《拍卖法》对拍卖无效采取了严格限制的态度，仅规定了第65条拍卖无效的情形，即“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效”。本案中，即使拍卖程序有瑕疵，原告应在程序终结前提出异议以求纠正，但原告在竞拍前未提出拍卖程序异议，原告诉称拍卖行为无效，于法无据，本院不予支持。

原告诉请确认双方签订的出让合同无效，其理由为：（1）桐发改服（2010）152号文件设置了出让条件，被告未予公告，而在拍卖当场出示，违反《拍卖法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》的规定；（2）被告拍卖行为的违法性不因双方签署合同而补正；（3）被告要求原告必须遵守152号文件，致使原告签署合同的目的不能实现。

被告则认为合同有效，其理由为：（1）拍卖是订立合同的方式，通过公开竞价促使交易公开、公平，本次拍卖没有侵害其他竞拍人利益及国家、社会公共利益；（2）合同签订前原告已经知道了152号文件的内容，所以，被告不存在隐瞒事实、欺诈、规避法律等导致合同无效的情形。

分析原告主张合同无效的理由，最主要一点就是认为由于被告未对桐发改服（2010）152号文件予以公告，而被告又要求必须遵守该文件，致使原告签署合同的目的落空。本院认为，该文件并未改变涉案土地的用途及项目经营定位，仅对该项目的功能设置、项目分割比例等作出规定，其实质上是为维护市场有序经营而提出的管理性意见，不符合《民法通则》第58条第1款第（5）项和《合同法》第52条第（5）项所规定的情形，原告认为合同目的无法实现的观点，本院不予采信。且该文件在拍卖正式开始前，原告已知晓内容，拍卖结束数日后，又与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》并自愿进行了公证，故被告不存在隐瞒事实的情形，原告诉请确认合同无效，于法无据，本院不予支持。

针对原告要求被告退还拍卖保证金并且赔偿利息损失的请求，本院认为，桐土告字（2010）46号拍卖公告第2条及原、被告所签订的《国有建设用地使用权出让合同》第9条明确规定，该合同项下宗地的定金为115万元，履约保证金为115万元，即原告在参加竞拍时缴纳的230万元拍卖保证金在出让合同签订后其中50%转为受让地块定金，另外50%转作出让合同约定的履约保证金。由此，因参加拍卖而缴纳的拍卖保证金已不存在，且由于原告签订合同后，未按合同约定的金额和时间支付土地使用权的出让价款，依照合同第13条的规定，原告无权要求返还拍卖保证金及赔偿利息损失。

据此判决：驳回原告桐乡市金地置业有限公司的诉讼请求。

原告不服一审判决，上诉至嘉兴市中级人民法院，因未交上诉案件受理费，二审裁定按撤回上诉处理。

【律师评析】

拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。拍卖系私法行为，拍卖公告为要约邀请，应买申请为买卖要约，拍定则表示承诺。按其性质，拍卖可分为强制拍卖和任意拍卖，强制拍卖是法院作为执行机构就查封的执行标的物按照拍卖的方式出让给最高应价者，以取得执行价金的执行措施。任意拍卖，是拍卖机构受公民或者法人的委托，将特定的物品或者财产权利转让费最高应价者的行为。本案中，出让涉案土地使用权即属任意拍卖。

本案在审理中，主要集中在以下两个争议焦点：

1.未就桐发改服（2010）152号文件对出让地块的规定在拍卖七日前发布补充公告是否导致拍卖无效

拍卖公告是拍卖人在拍卖开始前的一段时间向社会公众发布的，告知拍卖召开时间、地点与拍卖物品，召集竞买人前来竞拍的法律文件。大多数国家的拍卖法律都规定，拍卖行在拍卖物品时都要提前发布拍卖公告，以便人们能及时了解和选择所要拍卖的物品。拍卖公告是拍卖的必经程序，如果拍卖公告程序存有瑕疵，是否必然导致拍卖无效？在审理中，一种意见认为，未就桐发改服（2010）152号文件对出让地块的规定在拍卖七日前发布补充公告，拍卖程序存有瑕疵，导致拍卖无效。笔者认为，拍卖公告日期或者公告内容、方法如违反规定，仅得声明异议，并不必然导致无效。

拍卖无效是指拍卖程序因存在瑕疵，使已经完成的拍卖程序并不产生拍定的效力。导致拍卖无效的原因，理论及实务界存在很大的争议。笔者认为，除非严重违反拍卖程序，否则，应尽量维持拍卖交易的安定性、安全性，若因拍卖过程中些许瑕疵，而简单否定拍卖效力，将导致资源浪费和效力低下，并孳生因无效所带来的逆回程序的诸多操作困难。另外，《拍卖法》对拍卖实际上采取了严格限制的立法态度，仅仅第65条规定了一种拍卖无效的情形，即“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的”。因此，笔者认为，除出现第65条规定情形，否则即使拍卖程序出现些许瑕疵，也不应当轻易否定拍卖的效力。本案中，桐发改服（2010）152号文件对39号地块新增“建成后经营性商铺不分割产权比例达到50%以上并要求均匀分布”的规定，未进行补充公告，应该说，拍卖程序存在一定的瑕疵，但在开拍前，该文件已送达每个竞拍人，且在拍卖当日也再次强调文件内容，包括原告在内没有人能提出异议。换而言之，如果，买受人认为拍卖程序违反规定，应声明异议，以求纠正。本案中，原告直至开拍前未提出异议，且自愿参加竞拍，进而签订成交确认书，并通过公证确认拍卖的效力，笔者认为，本案中桐土储（2010）39号地块的国有建设土地使用权拍卖程序应属有效，原告诉请确认拍卖无效，不应得到支持。

2.拍卖程序瑕疵可否作为确认《国有建设用地使用权出让合同》无效的依据

在本案审理中，一种意见认为，《拍卖法》第45条明确规定，拍卖人应当于拍卖日七日前发布拍卖公告，该规定属法律强制性规定，桐乡国土局未就桐发改服（2010）152号文件中关于桐土告字（2010）46号地块“经营性商铺不分割产权比例达到50%以上并要求均匀分布”的内容发布补充公告，违反了法律强制性规定，应确认原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效。

《合同法》第52条对合同无效情形采取列举式立法模式，其中第（5）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。笔者认为，应对《合同法》第52条第（5）项规定作限缩性解释。强制性法律规范包括管理性强制性规定和效力性强制性规定。管理性强制性规范旨在对违反行为的管理和处罚，以禁止行为为目的，并不否定该行为的私法效力；效力性强制性规定旨在对违反行为的价值否定，以否定行为的法律效力为目的，意在否定其民商法上的效力。判断是否系效力性强制规范，笔者认为，可以参考以下标准：一是法律、行政法规是否明确违反该规定导致合同无效；二是法律、行政法规虽未明确违反该规定导致合同无效，但是合同继续履行将损害国家、集体或者第三人利益。若符合上述标准可以认定为效力性强制规定，若不符合则应按违反管理性强制规定处理。

有一种意见认为，《拍卖法》虽未明确违反《合同法》第52条导致合同无效，但是未就桐发改服（2010）152号文件对出让地块的规定在拍卖七日前发布补充公告，损害了竞拍人之外潜在的可能有意参与竞拍的第三人利益。笔者认为，桐乡国土局于2010年11月10日发布桐土告字（2010）46号国有建设用地使用权拍卖公告，已对拍卖的时间、地点、要求进行了说明，保障了潜在的竞拍人知情权，桐发改服（2010）152号文件对39号地块建成后经营性商铺不分割比例进行了限制性要求，即使拍卖公告包括上述内容或发布补充拍卖公告，竞买要求并不宽于2010年11月10日拍卖公告，对潜在竞买人不造成判断、决策上的误导。该文件已于拍卖前送达每位竞买人，且在开拍前，又当场再次强调了该文件，无竞拍人提出异议，因此，笔者认为，未就桐发改服（2010）152号文件对出让地块的规定在拍卖七日前发布补充公告未违反效力性强制规定，不应否定《国有建设用地使用权出让合同》的效力，原告诉请确认合同无效，不能得到支持。